张乃根:抓牢“民主执政、依法执政”工夫建设

(作者为复旦大学法学院教授)

一、民主执政、依法执政的含义。在我党的历史上,第一代领导核心就已经提出了“人民民主专政”的理论,第二代、第三代党的领导核心也从不同角度阐述了民主执政和依法执政的基本思想。今天,在新的形势下,党的十六届四中全会进一步明确提出“民主执政、依法执政”,有着新的含义。从总结我党执政55年的历史经验教训来看,加强民主和法制建设,是保证在中国共产党的领导下,我国社会经济可持续发展,人民生活奔向全面小康的根本政治条件。在我党执政初期,曾领导制定了新中国第一部宪法,创建了人民代表大会制度,但是,在相当长的时期内,宪法没有得到有效实施,人民代表大会制度也很不完善。这给我们党和国家造成的惨痛损失,有目共睹。在最近25年,宪法体制得到了恢复,人民代表大会制度不断完善。1982年宪法通过至今已经过4次修改。我国已经逐步形成了相对稳定的宪法体制与时俱进的修宪机制。最近,全国人大常务委员会根据新的宪法修正案对乡镇人大的选举及其组织制度又做了改进。但是,我们也应该清醒地认识到,从我党的长期执政和国家长治久安的角度看,党的政治领导如何通过国家的宪法体制和人民代表大会制度来实现,使整个社会在法治的轨道上稳定地向前发展,仍然是一个有待进一步探讨的基本问题。其中关键是如何落实“党领导立法工作,把党的主张通过法律程序变成国家的意志”。譬如,在全国人大和地方人大,党的各级领导机构如何行使宪法、法律或地方性法规的提案权?其中包括提案的内容从哪里来,通过什么程序?党的领导机构讨论提案的程序是否应该被纳入公开的法律规定中?从我参加的地方和中央若干法律、法规的起草或修改过程看,基本上是先由同级党的领导机关提出或批准立法规划,然后由政府主管部门负责起草或修改,经部门党组决定报送国务院或地方政府法制办公机构征求和协调有关方面意见,汇总后向同级人大常委会正式提出法律草案,各级人大常委会法制委员会(法制委)和法律工作委员会(法工委)负责审核,进一步听取各方面意见,最后由人大党组,重要法律、法规须经同级党的领导机构讨论决定提交同级人大全体会议或常务会议通过。在这样的复杂程序中,党的领导机构究竟应该是直接讨论决定具体法律提案,还是原则上的指导?哪些应该是具体讨论?哪些是原则指导?这些是否需要宪法或法律性文件明文规定?也就是说,是否需要具有透明度的法律程序?这是很需要研究的。否则,我们就很难将党领导立法工作落到实处,要么党的领导流于形式,要么包办一切。“民主执政、依法执政”的能力建设也无法得到真正加强。因此,党的十六届四中全会明确提出加强“民主执政、依法执政”能力建设,其含义就是要总结历史经验教训,找出一条符合中国国情的,我党领导立法工作的法制轨道。
二、在当前形势下,突出强调民主执政、依法执政的意义。当前国内外形势对我党加强“民主执政、依法执政”能力建设,既是严峻的挑战,也是难得的机遇。经过55年的正反两方面经验教训,我们的党、我们的国家已经变得更加成熟,国家的经济实力和国际地位也日益提高,我们的事业是欣欣向荣的。但是,我们也不得不看到,在中国入世后加快融入全球化市场经济体系,发达国家从民主政治角度上进一步对我国施加压力的形势下,我党必须加大对国家生活中的民主体制改革力度,进一步处理好党的执政领导与国家政治生活民主化的关系。这样,我们既能够保证国内宪法体制的稳定性和经济的可持续发展,又能够在和平发展的过程中与发达国家,尤其是欧美大国平等对话,成为地位举足轻重的合作伙伴,而非敌对势力。因此,在当前形势下,突出强调民主执政、依法执政的意义已经超出了通常的国内政治和法律范畴,而具有基础性的意义,对提高我们的党、我们的国家处理国际事务能力的意义,既是现实的,也是长远的。